CASACION N° 23085-2017 AREQUIPA - NULIDAD DE RESOLUCION ADMINISTRATIVA
CASACION N° 23085-2017 AREQUIPA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
CASACIÓN N. 23085-2017 AREQUIPA
PROCESO ESPECIAL
Nulidad de Resolución Administrativa Sanción de Inhabilitación
En el presente proceso, ha quedado desvirtuada la alegación del demandante respecto a la vulneración del principio non bis in ídem, de acuerdo a los hechos y fundamentos jurídicos establecidos por la Sala Superior.
Lima, tres de diciembre de dos mil veinte.
LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.
VISTOS, con los acompañados: la causa número veintitrés mil ochenta y cinco dos mil diecisiete Arequipa, en audiencia pública llevada a cabo en la fecha; producida la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia.
MATERIA DEL RECURSO
Se trata del recurso de casación interpuesto por el demandante Raúl Taco Portilla, mediante escrito de fojas 412, contra la sentencia de vista de fojas 364, su fecha 1 de setiembre de 2017, que revoca la sentencia apelada que declara fundada la demanda y reformándola la declara infundada.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Mediante resolución de fecha 6 de noviembre de 2018 el recurso de casación ha sido declarado procedente por la causal de 2 infracción normativa de los artículos 139 incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Perú y 230 de la Ley N. 27444.
CONSIDERANDO:
Primero. Habiéndose declarado procedentes las denuncias sustentadas en vicios in procedendo como vicios in iudicando, corresponde efectuar en primer término el análisis de la causal procesal, toda vez que de resultar fundada, dada su incidencia en la tramitación del proceso y su efecto nulificante, carecerá de sentido emitir pronunciamiento respecto de la causal material admitida.
Segundo. La infracción al debido proceso se configura cuando en el desarrollo del mismo no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales, esto conforme a lo establecido en los artículos 139 incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Perú, 50 inciso 6) y 122 incisos 3) y 4) del Código Procesal Civil. Asimismo, el derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva, garantiza al justiciable, ante su pedido de tutela, el deber del órgano jurisdiccional de observar el debido proceso y de impartir justicia dentro de los estándares mínimos que su naturaleza impone; así mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepción genérica que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder deber de la jurisdicción, el derecho al debido proceso en cambio significa la observancia de los principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso, entre ellas, el de motivación de las resoluciones judiciales.
Tercero. Corresponde precisar que la demanda de fojas 107, subsanada a fojas 129 y 150, tiene como pretensión principal que el órgano jurisdiccional declare la nulidad de la Resolución N. 004-2015-CG/TSRA del 22 de enero de 2015 (expedida por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República, que resolvió declarar infundado el recurso de apelación del actor y confirmar la sanción de 3 años de inhabilitación) y de la Resolución N. 001-036-2014 CG/SAN del 15 de agosto de 2014 (emitida por el Órgano Sancionador Procedimiento Administrativo Sancionador de la Contraloría General de la República, que resolvió imponer al actor la sanción de 3 años de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, al habérsele determinado responsabilidad administrativa funcional por la conducta infractora tipificada en el inciso a) del artículo 46 de la Ley N. 27785, modificada por la Ley N. 29622, descrita y especificada como infracción grave en el literal c), y muy grave en el literal k) del artículo 6 del Reglamento); y, como pretensión accesoria, se disponga la rehabilitación del recurrente para el ejercicio de la función pública.
Cuarto. El Juez, mediante sentencia de fojas 259, resolvió declarar fundada la demanda, al considerar básicamente que se vulnera el principio del non bis in ídem en contra del actor, toda vez que la Municipalidad Distrital de Miraflores de Arequipa, por las infracciones cometidas, sancionó al accionante con suspensión sin goce de remuneraciones por 2 días, según la Resolución de Gerencia Administrativa N. 131-2013-MDM/GA del 29 de agosto de 2013, luego de seguido un procedimiento administrativo disciplinario; por lo que la posterior sanción impuesta en el procedimiento administrativo sancionador realizado por la Contraloría General de la República (en adelante Contraloría), vulnera dicho principio, al haberse sancionado por un mismo hecho con dos sanciones en distintos procedimientos al demandante.
Quinto. La Sala Superior, mediante sentencia de vista de fojas 364, resolvió revocar la sentencia apelada que declaró fundada la demanda y reformándola la declaró infundada. El Ad quem consideró básicamente a su criterio que la Contraloría, de acuerdo a la Ley N. 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, modificada por la Ley N. 29622, luego de un procedimiento administrativo sancionador, tiene la potestad de sancionar a un funcionario por responsabilidad administrativa funcional; siendo que conforme al artículo 5 del Decreto Supremo N. 023-2011-PCM, Reglamento de la Ley N. 29622, el inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría determina el impedimento para que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidades por los mismos hechos; por lo que al encontrarse impedida la Municipalidad Distrital de Miraflores impedida por mandato de ley, de iniciar el indicado proceso administrativo disciplinario en contra de sus funcionarios y por los mismos hechos, y pese a ello lo instauró, dicho procedimiento resulta inválido, por lo que en el caso de actor no se vulnera el principio de non bis in ídem, tanto más cuando del expediente administrativo acompañado no obra medio probatorio que acredite que el actor cumplió la sanción de 2 días de suspensión sin goce de remuneraciones, tampoco obra notificación con la cual se puso en su conocimiento del contenido de la Resolución de Gerencia de Administración N. 131-2013 MDM/GA, por la cual se le impuso dicha sanción de suspensión.
Sexto. De lo expuesto precedentemente se aprecia que la Sala Superior ha expresado la motivación fáctica, jurídica y jurisprudencial que sustenta el sentido de su decisión jurisdiccional; de manera que en el presente caso no se configura el supuesto de infracción normativa procesal del artículo 139 incisos 3) y 5) de la Constitución Política del Perú, resultando infundado este extremo del recurso.
Sétimo. El artículo 230 de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, prevé: Principios de la potestad sancionadora administrativa. La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales ( ) 10. Non bis in idem. - No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Octavo. El demandante invoca esta norma, como infringida, alegando que no puede considerarse inválido el Procedimiento Administrativo Disciplinario PAD promovido por la Municipalidad Distrital de Miraflores, despojando de validez a la sanción (suspensión de 2 días sin goce de remuneraciones) impuesta al actor por parte de la referida entidad municipal, por los mismos hechos, pues la posterior apertura del Procedimiento Administrativo Sancionador PAS iniciado por la Contraloría y que culminó con la sanción de inhabilitación, constituye una clara infracción al principio de non bis in idem como estableció el órgano de primer grado.
Noveno. Previamente cabe precisar que la Corte de Casación no tiene por objeto re examinar los hechos y la valoración de la prueba actuada al interior del proceso judicial, los cuales son evaluados según el caso concreto, pues el re examen de aquellos son ajenos al debate casatorio y no se condicen con los fines del extraordinario recurso de casación. Tal como ha establecido la Sala Superior, la situación fáctica objeto de sanción iniciado por el PAS de la Contraloría, se advierte que ésta realizó una acción de control no programada en el Plan Operativo 2012 de la Oficina de Coordinación Regional Sur a la Municipalidad Distrital de Miraflores Arequipa, ejecutada en el marco de la Operación Misti y registrada en el Sistema de Control Gubernamental, acreditada mediante los Oficios N. 00086-2012-CG/MRS y N. 00113-2012 CG/MRS del 12 de octubre y 15 de noviembre de 2012, respectivamente, como fluye del Informe 277-2013-CG/CRS-EE; recabada la información y documentación requerida se emite la Resolución 002-2013-CG/INSS del 5 de noviembre de 2013, iniciando el PAS contra el actor y otros; siendo notificado el actor el 6 de noviembre de 2013 y presentó sus descargos el 27 de noviembre de 2013; el 15 de agosto de 2014, se emite la Resolución N. 001-2014-CG/INSS, que impone al accionante la sanción de 3 años de inhabilitación para el ejercicio de función pública; notificado el 19 de agosto de 2014, apeló dicha resolución el 9 de setiembre de 2014; asimismo, por Resolución N. 004-2015-CG/TSRA del 22 de enero de 2015, se declaró infundado su recurso de apelación y se confirmó la sanción de inhabilitación, dando por agotada la vía administrativa; fue notificado el 27 de enero de 2015. En cuanto al PAD instaurado por la Municipalidad Distrital de Miraflores, por Resolución de Alcaldía N. 290-2013-MDM del 30 de mayo de 2013, se resolvió instaurar proceso administrativo disciplinario a diferentes funcionarios de dicha comuna, entre ellos, el actor (Jefe de la Unidad de Recursos Humanos y de Personal, periodo de gestión: 12 de mayo de 2011 al 7 de junio de 2013), a fin de determinar las presuntas responsabilidades administrativas (en resumen): i) emitir un informe el 23 de enero de 2012 proponiendo el anteproyecto del PAP sin considerar la Ley N. 29812, de Presupuesto del 2012; ii) elaborar planillas de julio y diciembre de 2011, extendiendo a funcionarios de confianza, el pago de aguinaldos por S/. 245.00, no obstante que los pactos colectivos no les alcanza a ellos, así como elaborar informes sobre bonificaciones por Aniversario de Distrito y entrega de vales de consumo por Navidad a funcionarios de confianza y otros, a quienes no correspondía; iii) emitir informes (2012) por el Día de la Madre adjuntando relación incluyendo a funcionarios de confianza, personal contratado CAS y practicantes, sin que los pactos colectivos les alcance, así como por Día del Trabajador, aguinaldos por fiestas patrias y navidad y otros conceptos para personal que no les corresponde; y, iv) emitir informe (2012) solicitando la adquisición de vales de consumo por Navidad adjuntando relación de servidores incluyendo funcionarios de confianza, personal CAS y practicantes, no obstante que el pacto colectivo no les alcanza a ellos; y, hacer llegar la planilla de pagos de los servidores respecto a la bonificación de retorno vacacional, incluyendo a funcionarios de confianza, sin que el convenio colectivo les alcance a ellos; hechos que causaron perjuicio económico a la entidad por S/. 58,040.32. El actor fue notificado con dicha resolución el 4 de junio de 2013, presentó sus descargos el 10 de junio de 2014; finalmente, por Resolución de Gerencia de Administración N. 131-2013-MDM/GA del 29 de agosto de 2013, se le impone la sanción de suspensión de 2 días sin goce de remuneraciones. Cabe precisar que, en dicho expediente administrativo, no obra medio de prueba alguna que acredite que el actor cumplió con dicha sanción, tampoco obra notificación con la cual se puso en su conocimiento el contenido de dicha resolución.
Décimo. El artículo 5 del Decreto Supremo N. 023-2011-PCM, Reglamento de la Ley N. 29622, denominado Reglamento de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control , establece: Prevalencia de la competencia de la Contraloría General para la determinación de la responsabilidad administrativa funcional. El inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General, determina el impedimento para que las entidades inicien procedimientos para el deslinde de responsabilidad por los mismos hechos que son materia de observación en los Informes, cualquiera sea la naturaleza y fundamento de dichos procedimientos. Las autoridades de las entidades deberán inhibirse de efectuar actuaciones previas o iniciar procedimiento por los hechos antes referidos, hasta la culminación del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional a cargo de la Contraloría General y el Tribunal. Excepcionalmente, antes del inicio del procedimiento sancionador y durante el proceso de control, la Contraloría General o los Órganos de Control Institucional, según corresponda, podrán disponer el impedimento de las entidades para iniciar procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos específicos que son investigados por los órganos del Sistema Nacional de Control.
Décimo Primero. De acuerdo a los hechos establecidos en la sentencia de vista, recurrida, la Municipalidad Distrital de Miraflores Arequipa, tuvo conocimiento del inicio del PAS, en contra del actor, acreditada mediante los Oficios N. 00086-2012 CG/MRS y N. 00113-2012-CG/MRS del 12 de octubre y 15 de noviembre de 2012; hecho que se reafirma con el informe del asesor externo de procesos administrativos disciplinarios de la citada municipalidad de fecha 23 de mayo de 2013, que opina porque se instaure el PAD a varios trabajadores de la entidad, entre ellos el demandante, informe que tiene sustento en el Oficio N. 00086-2012-CG/MRS, suscrito por el Gerente de la Macro Región Sur de la Contraloría General de la República, dirigida al Alcalde de dicha comuna, recepcionado el 15 de octubre de 2012; de manera que al emitirse la Resolución de Alcaldía N. 290-2013 MDM del 30 de mayo de 2013, instaurando el PAD en contra del accionante y de otros trabajadores, por mandato del artículo 5 del Decreto Supremo N. 023-2011-PCM, concordado con su artículo 26 in fine, se encontraba impedido por mandato legal, de iniciar el indicado PAD en contra del actor, por los mismos hechos; por lo que dicho procedimiento iniciado por la entidad municipal, en el presente caso resulta inválido, como ha concluido la Sala Superior, luego de su apreciación fáctica.
Décimo Segundo. Asimismo, a la Contraloría, como ente autónomo y superior del Sistema Nacional de Control, encargada de supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado y de los actos de las instituciones sujetas a control, al advertir graves irregularidades en el cumplimiento de sus funciones por parte de los funcionarios de la entidad edil, le correspondía iniciar el respectivo PAS, por responsabilidad administrativa funcional, en contra del accionante; tanto más, cuando la sanción impuesta por la entidad municipal (suspensión de 2 días sin goce de remuneraciones, no ejecutada) no se condice con los hechos imputados como graves y muy graves; sino que luego de tramitado el PAS y de que éste ejerciera su derecho de defensa, fue sancionado por la Contraloría al encontrar responsabilidad administrativa funcional por la conducta infractora tipificada en el inciso a) del artículo 46 de la Ley N. 27785, modificada por la Ley N. 29622, descrita y especificada como infracción grave en el literal c), y muy grave en el literal k) del artículo 6 del Reglamento; sanción confirmada por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría, luego de desestimar su recurso de apelación administrativa.
Décimo Tercero. En tal contexto, el accionante no puede alegar la concurrencia de dos procedimientos administrativos paralelos, tampoco argüir la vulneración del principio de non bis in ídem, desde que el PAD iniciado por la entidad municipal resulta inválida, por ende la sanción de suspensión de 2 días sin goce de remuneraciones, teniendo en cuenta además que dicha sanción edil no se ejecutó, esto es, el actor no la cumplió, así como tampoco obra notificación por la cual tuvo conocimiento del contenido de la resolución de gerencia de administración de la entidad municipal, como estableció la Sala Superior.
Décimo Cuarto. Por consiguiente, en el presente caso, corresponde desestimar el recurso casatorio formulado por el demandante, conforme a lo previsto por el artículo 397 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria.
FALLO:
Por estas consideraciones; y según lo dispuesto por el artículo 397 del Código Procesal Civil, Declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por el demandante Raúl Taco Portilla, a fojas 412; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fecha 1 de setiembre de 2017, obrante a fojas 364; ORDENARON la publicación del texto de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano , conforme a ley; en los seguidos por Raúl Taco Portilla, contra la Contraloría General de la República, sobre sanción de inhabilitación; Interviniendo como ponente la señora Jueza Suprema Torres Vega; los devolvieron.
S.S.
TELLO GILARDI
YRIVARREN FALLAQUE
TORRES VEGA
CALDERON PUERTAS
ÁLVAREZ OLAZABAL
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