EXPEDIENTE N° 00006-2022-PI/TC
Pleno. Sentencia 136/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00006-2022-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
22 de marzo de 2024
Caso de la competencia en materia de pesca de anchoveta
PODER EJECUTIVO C. GOBIERNO REGIONAL DE ÁNCASH
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002- 2016-GRA/CR, mediante la que se establecen disposiciones para ejecutar el programa de Apoyo Alimentario Regional (PAAR) como mecanismo de promoción de consumo humano directo de anchoveta programa destinado prioritariamente a la población de bajos recursos económicos de las zonas urbano marginales y las zonas alto andinas de la Región Áncash
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada
Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Artículos: 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7
Ordenanza Regional
Ley de Bases de la Descentralización
002-2016-GRA/CR Artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d)
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículos 10.2, 36, 46 y 52
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
B-3. INTERVENCIÓN DE TERCERO
II. FUNDAMENTOS
1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
2. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
3. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
4. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE PESCA
5. ANÁLISIS DE LA ORDENANZA IMPUGNADA
III. FALLO
3 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Domínguez Haro, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con fecha posterior, votó a favor de la sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 25 de julio de 2022, el Poder Ejecutivo, representado por su procurador público especializado en materia constitucional, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR, argumentando que la contraviene los artículos 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 de la Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d), de la Ley de Bases de la Descentralización; y los artículos 10.2, 36, 46 y 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Por su parte, con fecha 14 de noviembre de 2022, el procurador público regional del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la ley impugnada que, a manera de resumen, se presenta a continuación.
B-1. DEMANDA
El procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo alega en su demanda que la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR contraviene las competencias normativas del Poder Ejecutivo en materia de pesca, por cuanto ha sido expedida sin previa coordinación, y sin considerar las normas de alcance nacional que emite el Ministerio de la Producción (Produce).
En consecuencia, advierte que el Gobierno Regional de Áncash no tenía a su alcance la información técnica que fundamente la expedición de dicha ordenanza, como exigen el Decreto Ley 25977, Ley General de Pesca, y el Decreto Legislativo 95, Ley del Instituto del Mar del Perú (Imarpe).
4 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
Sostiene que la ordenanza impugnada contraviene el marco de competencias que el Poder Ejecutivo ejerce a través de Produce en materia de regulación pesquera, de conformidad con los artículos 189, 191 y 192.7 de la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización (artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d)), y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (artículos 10.2, 36, 46 y 52).
Señala que la ordenanza impugnada vulnera también las obligaciones constitucionales en materia de medio ambiente y de protección de los recursos naturales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.22, 66, 67 y 68 de la Constitución.
Por ello, el demandante advierte que la mencionada ordenanza estaría generando un acceso indebido al recurso de la anchoveta destinado al consumo humano directo, al haber considerado en sus anexos a embarcaciones pesqueras que no estaban habilitadas para su extracción y que no cumplían con las condiciones establecidas por Produce para obtener permisos de pesca, afectando así la explotación racional de un recurso que ya se encuentra plenamente explotado.
De igual forma, el recurrente cuestiona que el Programa de Apoyo Alimentario Regional (PAAR), al que se hace mención en la ordenanza impugnada, no haya tomado en cuenta el programa nacional A comer pescado , que busca fomentar el incremento del consumo de productos hidrobiológicos en todo el país.
En relación con lo expuesto, asevera que la creación y desarrollo de programas de este tipo se encuentra en el ámbito de las competencias de Produce, de acuerdo a lo establecido por el artículo 6.4 del Decreto Legislativo 1047. En consecuencia, aduce que la ordenanza cuestionada también ha vulnerado las competencias normativas del Poder Ejecutivo en materia de promoción de programas de alcance nacional.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
El Gobierno Regional de Áncash, a través de su procurador público regional, expone que el artículo 192 de la Constitución otorga competencia a los gobiernos regionales en materia de pesquería y medio ambiente, entre otros ámbitos.
Manifiesta que la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en su artículo 9, estipula que los gobiernos regionales son competentes para promover el
5 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los programas y planes correspondientes. También afirma que su artículo 10, inciso a), contempla como competencia exclusiva de los gobiernos regionales el planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes en armonía con el plan regional de desarrollo. Asimismo, detalla que el artículo 52, inciso a), de dicha ley orgánica, otorga a los gobiernos regionales funciones específicas para formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar planes y políticas en materia pesquera y de producción acuícola en la región. Además, indica que el artículo 60, inciso a), les atribuye competencia para formular, aprobar, y evaluar políticas en materias de desarrollo social e igualdad de oportunidades. Alega que el artículo 2 de la Ley General de Pesca establece que Son patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú. En consecuencia, corresponde al Estado regular el manejo integral y la explotación racional de dichos recursos, considerando que la actividad pesquera es de interés nacional .
Anota que la mencionada ley, en su artículo 11, señala que Produce, según el tipo de pesca y la situación de los recursos que se explotan, establecerá el sistema de ordenamiento que concilie el principio de sostenibilidad de los recursos pesqueros o conservación en el largo plazo, con la obtención de los mayores beneficios económicos y sociales. El artículo 21 del mencionado instrumento legal dispone textualmente que el Estado promueve preferentemente las actividades extractivas de los recursos hidrobiológicos destinados al consumo humano directo.
Por otro lado, el procurador de la parte demandada sostiene que el PAAR se llevará a cabo a través de un convenio entre los armadores artesanales para consumo humano directo debidamente registrados en la Dirección Regional de Producción de Áncash y el Gobierno Regional de Áncash.
Advierte que todas las embarcaciones pesqueras artesanales señaladas en los anexos de la ordenanza impugnada cuentan con permisos de pesca publicados en la página web de Produce, y que las mismas no se encuentran exceptuadas de la extracción del recurso anchoveta para el consumo humano directo, lo que puede ser verificado precisando el nombre o el número de matrícula de la embarcación pesquera.
Asevera que solamente nueve embarcaciones pesqueras artesanales de hasta 10 m3 de capacidad de bodega, comprendidas en los anexos I y II de la ordenanza, no han sido consideradas por Produce para realizar pesca del recurso de
6 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal anchoveta, pero subraya que esto ha ocurrido por desidia de dicha entidad, puesto que se encuentran consideradas en su página web con permisos vigentes. En tal sentido, recalca que no se encuentran prohibidas para la pesca del recurso anchoveta para el consumo humano directo.
La parte demandada aduce que el programa nacional A comer pescado no es de carácter social, por cuanto se trataría de un programa destinado al fomento de los mercados para el desarrollo de la actividad pesquera de consumo humano directo, y que no es equivalente o se contrapone con el PAAR.
Por último, manifiesta que la demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002-2016- GRA-CR sería un intento de perjudicar la pesca de consumo humano directo del recurso de anchoveta que realizan pequeñas embarcaciones artesanales de hasta 10 m3 de capacidad de bodega.
B-3. INTERVENCIÓN DE TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha de 16 de enero de 2023, decide incorporar a la Asociación de Armadores Artesanales de Anchoveta para CHD Áncash Costa en calidad de tercero.
II. FUNDAMENTOS
1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso se analizarán los presuntos vicios de inconstitucionalidad alegados por el Poder Ejecutivo contra la totalidad de la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR, toda vez que habría vulnerado los artículos 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 de la Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d), de la Ley de Bases de la Descentralización; y los artículos 10.2, 36, 46 y 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
2. En consecuencia, corresponde determinar si es que el Gobierno Regional de Áncash ha actuado dentro de los alcances de su competencia compartida en materia de pesca artesanal al emitir la citada ordenanza o si, por el contrario, al hacerlo ha vulnerado las competencias del Poder Ejecutivo.
2. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
3. De conformidad a lo estipulado en el primer párrafo del artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la infracción contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser: (i) directa o indirecta, (ii) de carácter total o parcia; y, (iii) tanto por la forma como por el fondo.
7 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
4. La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo establecido o prohibido, expresamente, por una disposición constitucional. Así, el parámetro de control que permitirá verificar la constitucionalidad del dispositivo legal se reducirá única y exclusivamente a la Norma Fundamental.
5. Por otro lado, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se requiere recurrir a disposiciones de rango legal, por cuanto la regulación específica de la materia en controversia no fue abordada en la Constitución, sino que lo ha sido por normas legales aprobadas de conformidad con el marco dispuesto por aquella.
6. En casos como estos, el análisis de constitucionalidad no puede basarse en un mero juicio de compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la Constitución, sino que su análisis requerirá que se verifique su conformidad con una norma legal perteneciente al parámetro o bloque de constitucionalidad.
7. Estas disposiciones, del mismo rango que la controlada, a las que se debe recurrir para resolver el caso, se denominan normas interpuestas. Estas últimas conforman un esquema trilateral, donde el parámetro de control está constituido por la propia Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la ley o norma con rango de ley es la disposición objeto de control.
8. De lo expuesto se colige que, si la disposición impugnada no resulta conforme directamente a la norma interpuesta, será contraria de manera indirecta a la Constitución.
9. Como ya advirtió este Tribunal en el fundamento 14 de la Sentencia 00007- 2019-PI/TC, el contenido específico de las ordenanzas no se encuentra regulado por la Constitución, sino que su artículo 191 se limita a establecer que los gobiernos regionales gozan de autonomía política y encomienda al legislador el diseño de las funciones y atribuciones que habrán de ponerse a cargo de cada una de estas instancias subnacionales.
10. Pero estas no operan de modo independiente o autárquico, sino que lo hacen en el contexto de las leyes y los planes nacionales y locales de desarrollo, conforme se encuentra ordenado por el artículo 192 de la Constitución, el cual dispone que los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, y fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
11. En consecuencia, para evaluar la constitucionalidad de las ordenanzas expedidas por los gobiernos regionales en las materias de su competencia se 8 Caso de la competencia en materia de pesca artesanal deberán tomar en cuenta las normas expedidas por el gobierno nacional, a fin de verificar que unas y otras se encuentren en concordancia.
12. La Constitución y las leyes que desarrollan su contenido respecto de la competencia controvertida en el presente caso determinan el bloque de constitucionalidad que servirá como parámetro de control de la disposición impugnada.
13. En tal sentido, para resolver el presente caso, este Tribunal deberá tomar en cuenta la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización (LBD); la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR); la Ley 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (LOASRN); y, finalmente, para analizar las potestades del Poder Ejecutivo, será necesario recurrir a la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), al Decreto Legislativo 1047, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción (Ley de Produce), al Decreto Ley 25977, Ley General de Pesca (LGP), y al Decreto Legislativo 95, Ley del IMARPE, en lo que resulte aplicable.
3. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
14. Con respecto a la autonomía de los gobiernos regionales, la Constitución ha establecido que dentro del proceso de descentralización los gobiernos regionales son instrumentos vitales. Por ello, es importante resaltar el papel que se asigna a los gobiernos regionales, a los que no solamente se debe concebir como entidades encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus respectivas jurisdicciones, sino también y, principalmente, como medios para materializar la descentralización del gobierno nacional, en tanto entidades que representan a los ciudadanos de su respectiva circunscripción territorial, quienes eligen a sus autoridades a través de elecciones y que por medio de los mecanismos de democracia directa participan en las actividades de su respectivo gobierno regional (Cfr. Sentencia 00007-2019-PI/TC, fundamento 3).
15. Precisamente, para que puedan cumplir con su papel como instrumentos de la descentralización, los artículos 191 y 192 de la Constitución les ha otorgado a los gobiernos regionales plena autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
16. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía, pues esta debe ser ejercida de conformidad con la Constitución y las leyes. La autonomía que poseen los gobiernos regionales no significa que el desarrollo normativo
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